中國實施積極財政政策的目標取向

2019-04-16
16 2019-04

09:09

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來源:《經濟日報》作者:王東京

  我國自1998年實施積極財政政策以來,不僅成功地應對了亞洲金融危機和美國次貸危機的沖擊,而且有效地推動了結構調整升級。中央經濟工作會議強調,2019年積極的財政政策要加力提效。可至今人們對積極財政政策的理解并不一致:有人將積極財政政策等同于擴張性財政政策,也有人將我國的結構性減稅等同于供給學派的減稅。中國實施積極財政政策的目標取向究竟為何?我們將從三個方面就此問題進行討論。

  著力點在供給側而非需求側

  積極財政政策是從供給側發力,通過改善結構更好地滿足需求,進而拉動需求。

  經濟學家通常將財政政策分為擴張、中性、緊縮等三種類型,“積極財政政策”是由中國政府最早提出,西方經濟學教科書里沒有這概念。一個時期以來,不少人將積極財政政策等同于擴張性財政政策。這看法顯然是不對的:擴張性財政政策立足于需求側,旨在擴需求;而積極財政政策則著力于供給側,目的是改善和推進供給。

  我們知道,上世紀30年代前,經濟學家所推崇的是“財政健全原則”,主張政府以收定支,財政不得列赤字,而且年度預算要平衡。1929年至1933年西方國家發生經濟大蕭條后,政府為了刺激投資,財政開支劇增,導致政府預算普遍出現了赤字。1936年,凱恩斯的《就業、利息和貨幣通論》出版,又從理論上為赤字預算提供了支撐。

  上世紀40年代,美國經濟學家漢森提出了“補償性財政政策”,主張財政政策應該交替擴張或緊縮。在經濟蕭條期,采用擴張性財政政策,擴大政府開支,增加社會總需求;在經濟繁榮期,采用緊縮性財政政策,縮減政府開支,降低社會總需求。漢森指出,雖然經濟蕭條期財政有赤字,但經濟繁榮期財政有盈余,用后者盈余彌補前者的赤字,從整個經濟周期看,財政預算是平衡的。

  可以看出,無論凱恩斯的擴張性財政政策還是漢森的補償性財政政策,重點都在需求管理。而我國實施的積極財政政策,重點卻在供給管理。這里有個問題想問讀者:1998年我國實施積極財政政策為何要選擇投資基礎設施?也許你會說,當時基礎設施是我國經濟的短板。不錯,那時政府投資基礎設施的確是為了補短板。可補短板是供給管理還是需求管理呢?你會答是供給管理對不對?

  再看今年的《政府工作報告》,對積極財政政策加力提效提出了四項舉措:適度提高赤字率;更大規模減稅,堅持普惠性減稅與結構性減稅并舉;優化財政支出結構;有效發揮地方政府債券作用,防范化解地方政府債務風險。

  毫無疑問,以上四項舉措都是結構方面的措施。由此見,我國實施的積極財政政策確實不同于凱恩斯和漢森的政策主張,其著力點側重于供給端。雖然實施積極財政政策客觀上也有擴大需求的效果,但目標取向卻是針對結構而不是總量。說得具體些:積極財政政策是從供給側發力,通過改善結構更好地滿足需求,進而拉動需求。

  進一步分析,一國經濟協調發展不僅需要總量平衡,更需要結構平衡。總量平衡不一定保證結構平衡,但結構平衡卻有助于總量平衡。舉大家熟悉的例子,前些年國內庫存增加,產能嚴重過剩,從總量看說明國內需求不足;可同時國內消費者卻舍近求遠購買大量境外商品。何以如此?真實的原因,是國內供需結構失衡。如果供給結構能適應需求變化,國內需求就會增加。正是在此意義上,我們說推動供給側結構性改革也是擴內需。

  主要手段是減稅而非發債

  對調結構來講,擴大政府投資不如擴大企業投資。擴大企業投資,政府就得減稅。政府加稅不如發債,發債不如減稅。

  前面已經分析過,政府實施積極財政政策是為了從供給側支持調結構。而對政府擴大投資來說,有兩種方法,一是赤字預算(發行公債);二是加征稅收。這里需要討論的是,政府發債與加稅的效果有何區別?或者說政府在發債與加稅之間應該作怎樣的選擇?要回答這個問題,讓我們先從經濟學說史上的一樁公案說起。

  19世紀初,拿破侖揮師南北、橫掃歐洲,為了共同對抗法國,英國組建了第四次反法聯盟。為支持盟軍,英國每年需對外援助巨額軍費。圍繞如何籌措軍費,當時英國國會展開了激烈的辯論。焦點在于,軍費是通過加稅籌措還是通過發債籌措?以馬爾薩斯為代表的一派力主發債;而以李嘉圖為代表的另一派則主張加稅。

  馬爾薩斯分析說,每年軍援若需2000萬英鎊,英國平均每人需捐納100英鎊。若采用加稅方式,居民每人就得從自己收入中節約100英鎊,這無疑會減少國內消費,導致經濟緊縮。但如果選擇發債,由于國債當年無需還本,居民每人只需支付這100英鎊的利息,若年利率為5%,則政府只需向每人增加5英鎊的稅收。如此,居民消費可大體保持不變。

  李嘉圖認為,發行公債與加稅的區別,僅在于公債要償付利息。政府若不選擇加稅,居民當年雖不必繳100英鎊的稅,但政府就得發行2000萬英鎊的國債,而國債最終要靠征稅償還,那么來年就得多征2000萬英鎊的稅。正因為今天的國債是明天的稅,于是李嘉圖推論說,為了應付日后要加征的稅收,人們不得不提前儲蓄,結果也會令居民消費減少。

  對李嘉圖的分析,也有不少經濟學家不贊成。有學者反駁說,假若政府發行的不是短期國債而是長期國債,居民當前消費就不可能減少。因為長期國債償還有相對長的延付期,而每個人都不會長生不老,要是人們意識到死亡可以逃避將來的稅負,他們怎會壓縮當前消費呢?而且還有學者用消費信貸作例證,證明李嘉圖的觀點不成立。

  1974年,美國經濟學家巴羅發表《政府債券是凈財富嗎》一文為李嘉圖的觀點作辯護。他指出:由于人類具有關懷后代的動機,所以在通常的情況下,人們對將來的稅負往往寧愿自己承擔也不會推給后代,即便有人知道自己活不到償還國債的那一天,也會減少自己的開支而為后代先將100英鎊儲蓄起來。既如此,發債與加稅并無實質區別,兩者皆會減少現期消費。

  李嘉圖與巴羅的推論,經濟學稱為“李嘉圖—巴羅等價定理”。我的看法,若政府只是一次性發債,此定理無疑是對的;但若不是一次性發債而是持續發債,該定理未必成立。因為持續發債政府可以用新債還舊債,無需立即加稅;而政府不加稅,也就不會減少居民當期消費。想想銀行吧。銀行吸收存款其實也是向儲戶發債,存款到期需還本付息,可銀行為何能將存款用于貸款?原因是銀行持續吸儲,可以用新存款償還舊存款。

  據此分析,政府要擴大投資,加稅不如發債。如果再想深一層,比如把企業投資加進來考慮,將政府投資與企業投資作比較,財政政策應該怎樣安排?有一點可以肯定,政府發債或者加稅會擠占企業投資,而減稅卻在增加企業投資的同時會減少政府投資。也就是說,政府投資與企業投資會互為消長。可問題是在這種情況下,政府在發債、加稅、減稅之間又該如何取舍呢?

  從經濟學的角度看,企業既是生產主體,也是市場主體。與政府相比,企業對市場信號反應更敏感,這樣對調結構來講,擴大政府投資就不如擴大企業投資。而要擴大企業投資,政府就必須減稅。若將此引申到政策層面,可得出的結論是:政府加稅不如發債,發債不如減稅。據公布的數據:今年安排的預算赤字僅比去年高0.2%,而減輕稅費近2萬億元,這正好佐證了上面的結論。

  重點是結構性減稅而非全面減稅

  中國的減稅不同于供給學派的減稅。我們實施積極財政政策需要減稅,但重點是結構性減稅。

  積極財政政策的主要手段是減稅,但卻又不同于供給學派的減稅。供給學派減稅的理論根據是“拉弗曲線”。此曲線說:當稅率低于一定限度,提高稅率能增加政府稅收;但若超過這一限度,提高稅率反而會減少政府稅收。對個中原因拉弗的解釋是,過高的稅率會抑制經濟增長,令稅基縮小,而稅基減少政府稅收會減少;相反,當稅率過高時,減稅則可刺激經濟增長,稅基擴大,政府稅收會增加。

  要指出的是,拉弗主張的減稅是全面減稅,而實行全面減稅在操作層面至少有兩個難點:一是最佳稅率如何確定;二是稅率高過最佳稅率后減稅是否一定能增加稅收。關于最佳稅率的確定,拉弗曾分析說:當稅率為零時,政府稅收是零;當稅率為100%時,政府稅收也是零,故最佳稅率在零與100%之間。可在零與100%之間具體怎樣確定拉弗卻沒說,其實不是他不想說,而是他也說不清楚。

  一個國家的稅負水平,是指稅收總額在GDP中的占比。據相關國際組織對47個國家和地區宏觀稅負水平的測算,2008年23個發達國家的稅負水平平均為27.7%,最高為47.1%,最低為14.6%;而24個發展中國家平均為22.7%,最高為37.7%,最低為16%。各國差異如此之大,恐怕誰也不知道最佳稅率是多少?問題在于,不知道最佳稅率,政府怎知道該不該全面減稅?

  最佳稅率難以確定是一方面。另一方面,即便知道了最佳稅率,減稅能否增加政府稅收也不一定。讓我們以所得稅為例作分析:政府征收所得稅的多少,取決兩個因素:一是利潤(應稅所得額),二是稅率。假定某企業投資2000萬元,利潤率10%,則企業利潤是200萬元。若現行稅率為25%,則政府稅收為50萬元。現在再假定最佳稅率是20%,根據拉弗曲線,政府就應將稅率從25%減至20%。

  減稅的結果會怎樣呢,拉弗認為隨著企業投資擴大,利潤會增加,于是政府稅收會增加。理論上不否認有這種可能,但拉弗只是講對了一半。事實上,投資增加并不等于利潤(應稅所得額)增加,兩者不是一回事。經濟學的邊際收益遞減規律說:當企業投資達到一定規模后,再增加投資邊際收益會下降。一旦利潤率進入下降期,企業增加投資,政府的稅收卻不會增加。

  還是用上面的例子。政府將稅率從25%減至20%,政府當年減少稅收10萬元,企業可增加10萬元投資,這樣總投資擴大到2010萬元;由于邊際收益率遞減,假定利潤率從10%降為9%,則企業總利潤為180.9萬元,若按最佳稅率20%征稅,政府稅收為36.18萬元。如此一來,政府稅收與減稅前比不僅沒增加,反而減少了13.82萬元。

  可再換個角度思考。企業什么時候減稅呼聲最高?當然是經濟蕭條期。經濟蕭條意味著生產過剩,此時減稅固然可刺激投資,但若供給結構不變,擴大投資對過剩不過是百上加斤。企業過剩產能不去,利潤不可能增加。利潤不增加,怎可斷定全面減稅能增加稅收呢?由此看,供給學派的理論不可簡單地照搬。我們實施積極財政政策需要減稅,但重點應是結構性減稅。

  從現實觀察,中國的減稅確實不同于供給學派的減稅。2009年為應對國際金融危機政府開始減稅,近10年我們一直堅持結構性減稅。前不久國務院公布了今年的減稅方案:制造業等行業的增值稅稅率從16%降至13%;交通運輸業、建筑業等行業的增值稅稅率從10%降至9%;生活性服務業保持6%的稅率不變。對同一行業,此次減稅是普惠性的;可對不同行業,減稅卻是結構性的。

[作者系中央黨校(國家行政學院)副校長(副院長)、習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心副主任]

  

(網絡編輯:賈麗瑋)

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