鞏固脫貧攻堅成果需建立長效機制

2020-07-09
09 2020-07

08:33

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來源:《經濟日報》作者:王東京

  我國脫貧攻堅戰進入收官階段,目前脫貧攻堅目標任務已接近完成,取得的成就舉世矚目。貧困人口從2012年年底的9899萬人減到去年年底的551萬人,貧困發生率由10.2%降至0.6%,區域性整體貧困基本得到解決;按照中央部署,余下的貧困人口也將在今年如期脫貧。未雨綢繆,現在需要研究的問題是如何建立長效機制鞏固脫貧攻堅成果,確保脫貧人口不再返貧。

  扶貧可從需求側或供給側發力,但重點應從供給側發力

  2015年11月召開的中央扶貧開發工作會議強調,“十三五”期間脫貧攻堅的目標是“兩不愁”“三保障”。具體講:到2020年,要穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿,農村貧困人口義務教育、基本醫療、住房安全有保障;同時實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。

  從操作上講,扶貧要實現“兩不愁”“三保障”可從需求側發力,也可從供給側發力,但若要建立脫貧長效機制,則應重點從供給側發力。2015年度諾貝爾經濟學獎得主安格斯·迪頓曾對扶貧作過長期研究,他得出的結論是:若不改變造成貧困的現存條件,政府補貼消費不可能讓貧困人口脫貧。

  迪頓所說的“補貼消費”,其實就是指從需求側扶貧。比如,貧困人口缺糧食,政府就提供糧食;貧困人口缺住房,政府就幫助建住房。對這種扶貧方式,學界通常稱之為“輸血型”扶貧。然而問題在于,如果貧困人口缺什么政府就提供什么,讓有些人可以坐享其成,那樣難免會形成新的分配不公,甚至會有人爭當貧困戶。

  并非危言聳聽。早些年,就曾聽說有的貧困縣本來已經脫貧,但卻遲遲不肯摘帽;而且有人自己有勞動能力卻不勤奮勞動,寧愿吃政府救濟。顯然,這種現象對勤奮勞動的人也是一種不公平。再有,政府財政資金來自稅收,假若政府少征稅,這筆錢留在企業是可以擴大生產、創造社會財富的;如果政府用稅收補貼消費,勢必會抑制生產和財富創造。

  正是針對以上問題,美國經濟學家卡爾多提出了著名的“假想補償原則”。意思是說,政府可以用從富人那里收取的稅補貼窮人,但前提(原則)是窮人因此增加的收入不得小于富人的損失,否則對整個國家會得不償失。問題是怎樣才能做到這一點呢?我的觀點是,應重點從供給側扶貧。

  與從需求側扶貧不同,供給側扶貧主要是幫助貧困人口發展生產,立足于“造血”,并通過發展產業建立脫貧的長效機制。往深處想,政府開展扶貧是為了促進分配公平,而最終則是要讓貧困人口脫貧,實現共同富裕。這樣看,政府扶貧不僅要把“蛋糕”分好,而且還要把“蛋糕”做大。否則僅在分配上做文章,是不可能從根本上解決脫貧問題的。

  從理論上看,處理“分好蛋糕”與“做大蛋糕”的關系,實質就是要兼顧公平與效率,不顧此失彼。習近平總書記強調,要建設體現效率、促進公平的收入分配體系。對我們開展扶貧工作來說,當然首先是要注重公平;但同時也要體現效率。收入分配不公,會導致兩極分化;而如果忽視效率,亦會挫傷人們勤勞致富的積極性。

  不過要特別指出的是,扶貧重點從供給側發力,并不是不能從需求側發力。遠水難解近渴。如果貧困人口在吃、穿方面確實有困難,政府當然可從需求側給予消費補貼。但我們一定要清楚,補貼消費只能作為短期措施。“授人以魚不如授人以漁”。從長遠看,政府還是應立足于供給側,提高貧困人口自己創造收入的能力。

  供給側扶貧可提高勞動收入或資產性收入,但重點應提高資產性收入

  前面已經說過,我國到2020年的扶貧目標是“兩不愁”“三保障”;而長期目標則是讓貧困人口脫貧,并確保脫貧人口不再返貧。顯然,要實現這個長期目標,就必須建立穩定提高貧困人口收入的長效機制。而且中央對此已提出明確要求:要實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平。

  現在的難題是,怎樣才能讓貧困人口人均收入增長幅度高于全國平均水平?討論這個問題,我們不妨將收入分為兩個大類:勞動收入與土地、資本等資產性收入。若對收入做這樣的劃分,提高貧困人口收入便可雙管齊下:既提高勞動收入,也提高資產性收入。不過從建立脫貧長效機制的角度看,重點應提高貧困人口的資產性收入。

  事實上,國內不少地區已經開展了這方面的探索。貴州六盤水市的“三變”改革,就是成功的范例。所謂“三變”,簡單說,是“資源變資產、資金變股金、農民變股東”;而其核心要義,是增加農民的資產性收入。政府主要做三件事:一是為農民資產確權;二是通過平臺公司投資改善基礎設施,推動農民資產升值;三是引導農民入股龍頭企業,通過規模經營增加農民收入。

  “三變”改革受到了中央的高度重視,從2017年到2019年,連續3年寫進中央一號文件。我曾赴六盤水作過考察:六盤水所轄4個縣、市、區,“三變”改革前,4個縣、市、區全是貧困縣,其中3個是國家級貧困縣,1個是省級貧困縣。而經過4年改革,到去年底,4個貧困縣、市、區全部提前摘帽,累計脫貧60.37萬人,農民年人均可支配收入達到11043元。

  也許有人會問:扶貧為何要以提高貧困人口的資產性收入為重點?我認為理由有二:一是馬克思早就明確講過,消費資料的任何一種分配,都不過是生產條件本身分配的結果;二是因為收入分配通行的原則是按生產要素分配,而按生產要素分配,其實就是為不同的要素定價。價格是由供求決定的,由此推出,要素所有者參與分配的比例則取決于要素的稀缺度。哪一種要素稀缺度高,在分配中所占的比例就高。

  讀者可以思考這樣一個問題:過去,農民為何一直是低收入群體?是農民不勤勞么?當然不是,而是農民沒有土地(資產)。舊中國時期,那時候地主收入高,并不是地主勤勞,而是他們擁有土地,可以取得土地收入;而且土地和勞動力比,土地相對稀缺,故土地收入高于勞動收入。當年我們黨提出“打土豪、分田地”,目的就是要消滅地主剝削,讓農民享有土地(資產)收入。

  中華人民共和國成立后,我國確立了社會主義基本制度,但馬克思關于生產條件分配決定收入分配的原理并未過時。對目前扶貧來說,要想讓貧困人口脫貧后不再返貧,就必須讓貧困人口擁有資產;而且同時還得推動貧困人口的資產增值。

  讓貧困人口擁有資產,當務之急是政府要將“資源變資產”,并將資產確權給貧困戶。需要強調的是,給貧困戶資產確權,必須將資產“使用權、收益權、轉讓權”一并界定,否則貧困戶的利益難免會受損。以往農村土地確權是有過教訓的。

  怎樣推動農民資產增值?所謂資產增值,通俗地說就是讓資產漲價。按照經濟學的定義:資產價格是人們對該資產預期收入的貼現。即資產價格=資產預期年收入/銀行年利率。根據此公式,由于利率相對穩定,資產價格實際取決于資產的預期收入。怎樣提高資產的收入預期呢?物以稀為貴,辦法當然是提高資產的稀缺度。

  聯系現實,上面的道理并不難理解。比如,在偏遠貧困地區,由于交通不便、基礎設施落后,農民的資產肯定不值錢。若政府能投資改善基礎設施,農民的資產就會升值。六盤水的經驗已經證明這一點:政府用PPP模式引入龍頭公司改善基礎設施后,農民資產大幅升值;而農民用升值資產入股龍頭公司,又大大提高了收入。

  需求側扶貧可補貼商品或補貼貨幣,但重點應補貼貨幣

  扶貧應重點從供給側幫助貧困人口發展生產,同時也可從需求側補貼消費。于是就引出了一個新的問題:從需求側補貼貧困人口到底應該怎樣補?是補貼商品還是補貼貨幣?對此問題社會上一直存在爭議。我的看法是,應從市場結構的角度對如何選擇補貼方式作分析。

  以往的政府補貼可謂名目繁多:如住房補貼、家電補貼、農機補貼、化肥補貼、農藥補貼、燃油補貼等。政府發放補貼的初衷是要照顧低收入者,可有些補貼的效果卻不盡如人意。比如,前些年政府為了照顧農村貧困戶買家電,財政拿出錢補貼家電下鄉,可大多貧困戶急需的并不是家電,結果只能望“補”興嘆。

  學界有一種觀點,認為出現這種情況是政府的補貼方式不對。假若政府不補貼商品,而是補貼貨幣讓貧困戶自主購買商品,貧困戶則可直接受益。驟然聽似乎在理,而且我之前也是這種看法。可后來在調研中發現,即便政府補貼貨幣,貧困戶也未必是真正的受益者。

  說一件我親歷的往事。有一次我赴河南豫東農村調研,當地農民告訴我,他們對政府發放農藥補貼很是感激,可他們并沒得到實惠。怎么回事?一位鄉干部解釋說:殺蟲劑原先是50元一瓶,可政府給了農民貨幣補貼后,殺蟲劑馬上漲價;而且政府補多少,價格就漲多少。如此一來,真正受益的并不是農民,而是生產廠家或銷售商。

  由此可見,無論補貼商品還是補貼貨幣,貧困人口都有可能不是受益者。中央三令五申要求精準扶貧,可上面這個難題怎么解決?我的看法是,解決此難題應從分析市場結構入手,并根據市場結構來選擇補貼方式。我們知道,市場結構可分為買方市場與賣方市場;而補貼方式也有兩種:即商品補貼與貨幣補貼。如果我們將兩類市場與兩類補貼相互搭配,便有以下四種組合。

  組合一:買方市場與補貼商品。在這種情況下,由于商品供過于求,價格有下降壓力。若政府此時補貼商品,受益者無疑是生產企業,而且還會加劇生產過剩。照理,企業生產過剩本來應該壓產,可若政府去購買企業的過剩商品,價格信號被扭曲,企業就有可能不會調結構。

  組合二:賣方市場與補貼商品。若市場上商品供不應求,供給短缺會推動價格上漲。此時政府若補貼商品,受益者仍然是生產企業。即便政府限制補貼商品的價格,可由于商品供不應求,貧困人口也不一定能買到,而且還容易產生各種尋租行為。

  組合三:買方市場與補貼貨幣。在此情況下,政府給貧困戶補貼貨幣,受益者一定是貧困人口。道理很簡單,由于市場上商品過剩,商品供過于求會令價格下跌;而由于政府補貼的是貨幣,貧困人口購買什么商品自己有選擇權,這樣,生產企業與銷售商皆不可能擠占政府給貧困人口的補貼。

  組合四:賣方市場與補貼貨幣。很多人以為,只要政府不補貼商品而補貼貨幣,貧困人口就一定可以受益。實則不然。在賣方市場,由于商品供不應求,價格會上漲;若政府此時補貼貨幣,需求會進一步拉升價格,商家便可通過漲價將補貼吸盡。前面提到的農藥補貼就是例證。

  不難看出,以上四種組合中,只有第三種組合可取,其他組合皆不盡如人意。不過相比較而言,補貼貨幣要好過補貼商品。所以政府開展扶貧,原則上不應補貼商品而應補貼貨幣,即便是商品供應短缺,也要補貼貨幣,不過政府在補貼貨幣的同時,應采取相應措施推進和改善供給。

  三點結論

  綜合上述分析,可以得到以下三點結論:

  第一,鞏固脫貧攻堅成果,確保貧困人口脫貧后不再返貧,必須按照“體現效率、促進公平”的原則,既要把“蛋糕”分好,又要把“蛋糕”做大,從而建立起脫貧的長效機制。為此,政府應重點從供給側發力,扶持貧困人口發展產業,變“輸血”為“造血”,不斷增強貧困人口自己創造收入的能力。

  第二,從供給側提高貧困人口收入,重點是要讓貧困人口取得資產性收入。一方面,政府要盡最大可能將資源變資產,并賦予貧困人口完整的資產產權;另一方面,政府應加大對農村基礎設施投資,或者引進社會資本參與農村基礎設施投資,以此推動貧困地區的資產升值。

  第三,從需求側扶貧應精準施策,確保讓貧困人口受益。總的原則是,無論商品短缺還是過剩,政府都應堅持補貼貨幣。若商品供應短缺,政府在補貼貨幣的同時,還應積極推進和改善供給。否則,如果政府直接補貼商品,不論選購哪家企業的商品都會導致企業間的不公平競爭。

  〔作者系中央黨校(國家行政學院)原副校長(副院長)、習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員〕

(責編:畢陽)

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